O Brasil passa por um momento extremamente importante, no qual há necessidade e perspectiva de aceleração nos investimentos em infraestrutura. Essa jornada exigirá eficiência das agências reguladoras do setor, já que elas detêm competências essenciais para o país executar processos de aperfeiçoamentos regulatórios. Muitos deles já estão em andamento, nos setores de energia elétrica, petróleo e gás natural, transportes e logística, saneamento básico e telecomunicações. Mas certamente outros podem ser necessários nos próximos anos.
Os casos mais recentes a prorrogação antecipada dos contatos de concessão de eletricidade mediante redução das tarifas, novas normas de competição e melhoria da qualidade nas telecomunicações e os programas de investimentos em portos, aeroportos, rodovias e ferrovias deixam claro o quanto é importante haver no Brasil entes reguladoras independentes, autônomos, eficientes e transparentes, com capacidade de agir de forma equilibrada diante das transformações que o país passa na economia.
O Brasil tem uma história relativamente recente com as agências reguladoras independentes. Se em países como os Estados Unidos elas existem desde os últimos anos do século XIX, por aqui elas funcionam desde o fim dos anos 90, quando o Estado brasileiro começou a eliminar monopólios estatais longevos e ineficientes nos setores de infraestrutura e permitiu o retorno do capital privado para investir, operar e manter ativos e serviços. As agências reguladoras também acabaram forçando a melhoria na gestão das empresas estatais, que agora convivem em um ambiente competitivo com as companhias privadas.
As agências reguladoras assumem a função de regular os setores econômicos nos quais os serviços públicos são prestados por concessionárias públicas ou privadas, o que significa instituir regras para o funcionamento dos mercados e dos agentes econômicos. Elas também têm a tarefa de arbitrar conflitos e decidir diversos assuntos considerando os direitos e deveres de três partes envolvidas na prestação de um serviço regulado: as empresas, o poder concedente e os consumidores. Por isso, as agências precisam agir de forma independente e autônoma, com capacidade para tomar decisões equilibradas e justas.
Tais competências e funções só serão cumpridas com eficiência se as agências reguladoras estiverem devidamente estruturadas, com equipes técnicos em quantidade suficiente, com conhecimento e treinamento atualizado e com condições adequadas para regular, fiscalizar e arbitrar. Orçamento, processos adequados e governança são pilares essenciais. Algumas melhorias foram feitas nos anos recentes. Uma delas são as agendas regulatórias, pelas quais as agências indicam assuntos que serão alvo da atenção do regulador. Outra é a análise de impacto regulatório, mecanismo pelo qual o regulador tenta antecipar reflexos das decisões das agências, reduzindo o espaço para consequências negativas oriundas da regulação.
Considerando o cenário no qual as agências reguladoras se inserem, os desafios que estão diante delas e os avanços instituídos nos últimos anos, ainda há espaço para alguns aperfeiçoamentos. Três podem ser considerados: critérios objetivos para a qualificação dos diretores das agências reguladores, equilíbrio na composição das diretorias das agências e mecanismos para evitar vacâncias excessivas.
1) Critérios objetivos para qualificação dos diretores. As agências reguladoras são instituições extremamente importantes, interferem em mercados pujantes e convivem com pressões de todos os lados. Precisam contar com corpo diretivo com elevadas qualificações. No entanto, as normas atuais que regem a qualificação de executivos para compor as diretorias não trazem critérios objetivos de seleção. Ao avaliar leis, decretos e resoluções que disciplinam as nomeações, consta apenas que os candidatos precisam ser brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de sua especialidade . Fica claro que há espaço para a adoção de critérios de qualificação mais objetivo, como período comprovado de experiência no setor de atuação da agência, qual é a área de qualificação acadêmica necessária e se o cargo exige complemento de pós-graduação, entre outros.
2) Equilíbrio na composição das diretorias. Atualmente, os integrantes das diretorias das agências reguladoras são indicados pelo Poder Executivo e, posteriormente, sabatinados e aprovados pelo Congresso Nacional. Seria salutar que as indicações pudessem ser feitas também por representantes dos agentes de mercado e dos usuários, respeitando critérios de qualificação objetivos. Dessa forma, as diretorias contariam com integrantes oriundos de indicações das três partes envolvidas, reforçando o caráter de independência e transparência na tomada de decisões. Seria importante que as diretorias espelhassem essa multiplicidade de perfis usuário (ou consumidor), poder concedente (ou governos) e agentes econômicos (ou concessionários). Esse tipo de composição já acontece em outras instituições públicas com perfis técnicos similares aos das agências reguladoras de infraestrutura. No setor elétrico, as diretorias ou conselhos do Operador Nacional do Sistema (ONS) e da Câmara de Compensação de Energia Elétrica (CCEE) são formadas por profissionais indicados pelos diferentes grupos envolvidos.
3) Mecanismos para evitar vacâncias excessivas na diretoria. Entre o término do mandado de um diretor e o início do mandado do substituto, muitas vezes o tempo é extremamente excessivo. Diretorias incompletas podem resultar em excesso de trabalho para quem está trabalhando, em atraso na tomada de decisão de processos importantes ou em menor apuro nas análises e julgamentos. A vacância nas diretorias das agências reguladoras de infraestrutura já foi muito maior no passado, foi reduzida nos anos mais recentes, mas ainda assim é indesejável. Em algumas agências, a regra até prevê mecanismos para minimizar o problema como promover temporariamente algum profissional das superintendências ou de outros escalões , mas é certo que o legislador pode corrigir tais falhas com algum mecanismo mais eficiente.
As três sugestões visam somente conferir mais eficiência e transparência nos processos e decisões das agências reguladoras em um momento em que o Brasil vive perspectiva de aumentar os investimentos em infraestrutura, o que demandará mais ações regulatórias, fiscalizadoras e gerenciais destas instituições. Com diretorias mais equilibradas, completas e formadas por profissionais cada vez mais capacitados, há uma tendência natural de esses órgãos funcionarem com mais apuro e eficácia.
As agências reguladoras são, acima de tudo, instituições públicas, mas de Estado, não de governos. Elas não podem correr o risco de serem capturadas por outras instituições ou por qualquer grupo de interesse. Mais de 15 anos depois do surgimento das primeiras agências reguladoras nos setores de infraestrutura no Brasil, seria importante ocorrer uma avaliação criteriosa e sem ideologia a respeito de alguns aspectos do funcionamento delas. As agências, já bastante demandadas, tendem a ser ainda mais exigidas conforme os investimentos e a economia do país crescem.
Artigo publicado originalmente no jornal O Estado de S. Paulo no dia 11 de janeiro de 2013.
